构建一流营商环境的理与路

优化营商环境是建设现代化经济体系的有力支点，是增强内生性发展动力的重要举措，是提升我国国际竞争力的必然要求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出，要“构建一流营商环境”。

近年来，尤其是党的十八大以来，各地区、各部门通过深化“放管服”改革、实施大规模减税降费、加快法治化建设等方式，在解决体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新等方面取得了显著成效，有力推动了全国范围内营商环境的持续改善。当前我国已经开启全面建设社会主义现代化国家新征程，对标国际先进水平、对表社会热切盼望，构建一流营商环境将成为推动经济社会高质量发展的重要支撑。

第一，准确界定营商环境概念。营商环境概念在不同情境下的表述可能存在差异，但其本质应该高度凝练、聚焦且一致。如世界银行认为营商环境的考察对象是“影响企业经营活动的政府规制因素”，而我国优化营商环境条例》认为营商环境是“企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件”。可见，在市场经济活动范畴内抓住“企业”“政府”“制度”等关键词成为理解营商环境的核心要义。然而近年来，对营商环境概念的解读有不断泛化的趋势。如“政府”的范畴除了被延伸到行业协会、商会等社会团体及服务组织外，还被延伸到中介机构、第三方服务平台等市场化组织；而“制度”的范畴不仅被延伸到汇率稳定、关税削减、贸易配额等外部环境，还被延伸到订单获取、技术改造、员工培训等内部活动。营商环境除了涉及政治、经济、法治等因素外，社会、文化、生态、国际化等因素也有所相关，解构营商环境的理论内涵和政策实践需要准确界定营商环境概念。构建一流营商环境，需要突破传统意义上的狭义与广义之分、领域与区域之别，对营商环境的特征、内涵、外延进行系统性解构，把市场因素归市场，把政府因素归政府，在基础概念上形成最广泛共识。

第二，客观认识营商环境作用。营商环境研究源起于微观经济活动与宏观经济发展间的理论“鸿沟”，其目的是通过解构并测度作用于微观经济活动的制度性因素来解释宏观经济发展。因此，推动营商环境持续优化的作用就是逐步降低制度性交易成本，从而激发市场主体活力以及社会整体创造力，最终驱动宏观经济高质量发展。然而近年来，部分研究者选择性忽视营商环境发挥作用的限制性条件，片面强调营商环境的作用；部分研究者刻意忽视营商环境与经济高质量发展间的相关性，反而将其“等同于”必然性。这显然偏离了理论研究的严谨性和科学性。事实上，影响宏观经济高质量发展的因素众多，在要素禀赋不强、文化传统不优、政治环境不稳等前提下，即使有良好的营商环境，恐怕也难以驱动宏观经济高质量发展。再从作用机理的角度看，以营商环境内部的税收为例，尽管其对微观企业而言是一种成本，但在部分发展中国家（或地区）的特定发展阶段，由此积聚并转化而成的全社会投资却可能会在宏观经济层面发挥更加重要的作用。构建一流营商环境，需要探索营商环境发挥作用的条件，考察在特定情境下的效力，促使其在微观与宏观、规模与效率、长期与短期之间取得最佳平衡。

第三，灵活设计营商环境优化路径。优化营商环境是一项系统性工程，不仅需要政府部门围绕体制机制因素开展顶层设计，也需要政府部门将改革创新的政策举措落实到日常工作中。然而近年来，随着各地区营商环境得到极大改善、企业等市场主体的获得感不断增强，部分政府部门进一步优化营商环境工作也面临固化的难题。如部分地区的行政审批服务部门持续深化体制机制改革，通过在开办企业环节全面推行“一表填报、一网通办、一窗领取”等新模式，已经实现了“1环节办理”“0.5天内办结”“0成本支出”的目标。由于该目标在现有条件下具有较高的饱和度，为了在优化营商环境量化维度上取得新的突破，需要因地制宜灵活设计营商环境优化路径。构建一流营商环境，需要增加地方在法治框架内探索原创性、差异化优化营商环境措施的积极性和主动性。同时，明确相关部门在优化营商环境中的主体责任，用标准化、规范化、精细化的方式巩固推广优化营商环境的成熟做法和典型经验，对各地区复制推广借鉴工作进行督促与检查。

第四，动态设置营商环境评价指标。以评促改、以评促优是优化营商环境的重要抓手。近年来，各地区通过全面对标世界银行和国家发改委评价指标体系、建立健全具有区域特色的评价机制、统筹推进多层级与多部门评价试点部署，在“问题点”“光荣榜”“经验集”“政策库”等方面取得了显著成效，有力推动了营商环境的持续改善。然而，部分地区在指标制定方面“求多不求精”“求全不求特”，构建了包含数十项一级指标、超百项二级指标在内的“完整体系”，并在近几次营商环境评价中一直沿用，未曾与时俱进进行更新与完善。部分地区过于偏重可量化的客观性指标体系，对市场主体的主观感受不够重视。部分地区被动删减没有相应事权的指标，忽视了营商环境本身的复杂性、结果的相对性、应用的局限性，从而沿用传统思路，误把评价当“考核”。构建一流营商环境，需要确定国际可比、标准统一、内容丰富、层次多元、主体多样、特色鲜明的营商环境评价指标体系，并适时进行动态增添与删减。要把主观评价与客观评价、内部评价与外部评价、系统评价与专项评价相结合，灵活运用部门填报、企业访谈、数据挖掘等方式，科学完善营商环境评价方法。还要正确处理营商环境评价与政府绩效考核之间的关系，谨慎选择结果公布的方式、渠道与范围，切实把结果应用的初衷放到“促改”“促优”上。

第五，辩证看待营商环境评价结果。“打造国际一流营商环境”是近年来我国各地区优化营商环境的战略目标，也是行动指南。在此背景下，部分地区紧盯世界银行发布的有关营商环境的系列报告，将排名前列的经济体作为样板，从而开启了“对标”与“追赶”之路。然而，“国际一流营商环境”并非特指单一或少数国家（或地区），其所具有的地域分散性、演变动态性、系统内部性等复杂特征使得指标选择难以固化。如在世界银行公布的《2020年营商环境报告》中，尽管综合指标得分排名第一位的经济体是新西兰，但在子指标得分排名中，新西兰仅有开办企业、获得信贷子指标处于第一位，而办理施工许可证、获得电力、登记财产、保护少数投资者、纳税、执行合同、办理破产子指标得分排名第一位的经济体分别是中国香港、阿联酋、卡塔尔、肯尼亚、巴林、新加坡、芬兰。相比之下，我国在世界营商环境综合指标得分中的排名已从2012年的第91位跃升至2020年的第31位，其中，尽管获得信贷、纳税子指标得分仍然较低，分别排名第80位、105位，但执行合同、获得电力子指标的优势已较为突出，得分分别排名第5位、第12位。构建一流营商环境，需要开展跨国案例的动态跟踪与对比分析，既从整体的角度进行对标，也从细节的角度寻找差距；既在引入消化吸收的基础上获得经验教训，也在改革创新突破的基础上输出“中国方案”。

“营商环境没有最好，只有更好”，构建一流营商环境，是持久战，不是速决战。优化营商环境“只有进行时，没有完成时”，需要我们在全面建设社会主义国家新征程中脚踏实地、久久为功。