构建激励相容的城乡融合发展机制

推动城乡融合发展是新时代构建新型城乡关系和实现共同富裕的重大举措，需要聚焦城乡差距和不平衡不充分关键问题，构建激励相容的城乡融合发展机制，重点应构建分类推进机制、产权价值利益分享机制、公共资源赋能机制、农民共建共享机制、集体合作互助机制、生态价值利益升级机制、社会资本创利增利机制等。

推动城乡融合发展是新时代我国城乡发展进入全新阶段的重大战略举措，其核心要义是要把城市和农村作为一个有机整体进行系统谋划，实现城市带动乡村发展，构建以城带乡、以乡促城、城乡一体的新型城乡关系。就现实看，当前城乡融合的推进虽然已有重大进展，但总体上仍然面临着城乡二元结构的体制性矛盾、城乡生产要素自由流动仍有明显阻滞、城乡收入和公共服务的差距依然存在等制约因素。因此，要通过构建激励相容的城乡融合发展机制，以系统性深化改革为基本路径，聚焦关键领域和重要环节，着力解决阻碍城乡关系发展的桎梏。

空间规划指引的分类推进机制。城乡地域空间的系统性决定了生产、生活、生态空间并非孤立存在，而是紧密关联和相互作用的整体，因此，应当通过优化空间规划与用途管制体系，建立分区分类型的城乡融合推进机制。一是以乡村所在中心城市为依托，构建城乡一体、“多规合一”的规划体系，形成“中心强、县域特、城镇精、乡村美”的梯度地域结构。二是应根据各地区资源禀赋、发展水平等基础条件，分区、分类、分期选择差异化的以城带乡的发展模式，重塑既联动互促又各具特色的地域空间系统。三是将空间规划和用途管制体系与自然资源产权制度、农村地区的“农用地”“农村集体经营性建设用地”“宅基地”制度改革相衔接，统筹安排农田保护、生态涵养、城镇建设、村落分布等空间布局，鼓励有条件的地区因地制宜编制全覆盖的村庄规划。

产权价值显化的利益分享机制。以土地为主的农村资源大量闲置和低水平利用是推进城乡融合必须率先突破的关键难点，应以农村土地制度改革为突破口，以农村产权价值有效显化为基础，构建完善的市场化机制，建立农民利益分享机制。一是落实好第二轮土地承包到期后再延长30年政策，不断完善农村承包地“三权分置”制度，在依法保护集体所有权和农户承包权前提下，保护好发展好农民的土地权益。二是稳慎推进农村宅基地制度改革，完善农村闲置宅基地和闲置农房收储机制，鼓励农村集体经济组织及其成员多元化盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。三是进一步完善集体经营性建设用地入市制度，有序推进农村集体经营性建设用地就地入市或异地调整入市制度建设，支持村集体在农民自愿前提下依法将有偿收回的闲置宅基地、废弃集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市，有效提升村集体的发展和带动能力。

公共资源激活的赋能支撑机制。在城市资源和条件远超乡村的条件下，进一步强化城市赋能农村至关重要，应通过城市发展要素整合性输入来推进乡村要素配置的高质化和高效化。一是把农业农村作为财政支出的优先保障领域，在公共财政预算中确保“三农”投入保持合理增长幅度，不断完善涉农资金统筹整合长效机制，同时调整土地出让收入使用范围，提高农业农村投入比例。二是大力推动城乡基本公共服务均等化，推动建立城乡一体、同等水平的医疗和教育体系，推进乡村农田水利、公共交通、文化教育等领域快速发展，着力推动社会保障政策在县域或市域范围内走向统一。三是优化现有城乡要素流通渠道，推动城市的人才、技术、资金、信息等要素持续注入和赋能乡村，通过城乡协同促进区域经济整体良性发展。

农民主体参与的共建共享机制。农民是城乡融合发展最重要的利益主体，理应成为要素融合、产业融合、基础设施和公共服务融合的主要参与者和利益分享者，应当全方位构建农民自主参与机制。一是基于社区治理共同体视角，探索建立以基层党组织为领导、基层群众性自治组织和村务监督机构为基础、其他经济社会组织等为纽带和补充的社区组织体系，推动多元主体参与共治，构建联系紧密、价值共享的新型社区治理体系。二是加强村级组织规范化制度化建设，健全村级议事协商制度，以完善的制度规范为依托充分发挥农民群众参与社区治理的主体作用。三是尊重农民主体地位，在基础设施、公共服务、农村住房、机耕道、“五小”水利工程等生产生活设施建设方面，以农民群众为主体全程参与项目选择、项目实施和项目管护，调动农民的参与积极性，提高乡村建设项目的实际效率。

集体行动强化的合作互助机制。在农村仍以小农户为主和集体行动能力依然薄弱的背景下，逐步实现城乡之间技术、资金、生产资料、劳动力等社会经济要素顺畅交流，通过深化改革有效盘活农村内部的大量闲置资源，将是实现集体经济再造成长和提升农民合作社质量的重要支撑。因此，一方面应当探索创新农村集体经济发展的多元路径，鼓励集体经济组织与农业企业、合作社、家庭农场等经营主体深度合作，通过自主经营、租赁经营、入股经营、合作经营等形式参与农产品加工、休闲农业、乡村旅游等，引导集体经济组织积极参与农业生产性服务供给，激励集体经济组织参与农业基础设施项目建设和后续管护。另一方面应大力推进合作社质量提升工程，积极探索以土地经营权入股参与农业产业化经营的实现机制，规范农民合作社管理制度和提升经营能力，完善“合作社+农户”的利益联结机制，通过合作互助强化集体行动能力，带动农民持续增收。

生态价值实现的利益升级机制。农村的综合功能与承载能力是推动城乡融合发展的重要因素，应牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，建立政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的城乡生态产品价值实现机制。一是积极推广农业生态循环技术，加大污染治理力度，切实保护农村生态环境。二是开展生态产品价值核算，通过政府对公共生态产品采购、生产者对自然资源约束性有偿使用、消费者对生态环境附加值付费，构建更多运用经济杠杆进行生态保护和环境治理的市场体系。三是完善自然资源价格形成机制，确立以生态环境要素为标准的相对统一的等价交换机制，建立自然资源政府公示价格体系，推进自然资源资产抵押融资，多元化增强市场活力。

社会资本融入的创利增利机制。有效激励社会资本进入是城乡融合实现重要突破的又一关键任务，应在充分发挥宏观财政金融政策优化配置资源的导向作用基础上，不断完善城乡融合的市场环境，激活社会资本的下乡动力。一方面，完善农村金融服务体系，推动农村信用社回归本源，创新中小银行和地方银行金融产品提供机制，加大开发性和政策性金融支持力度，依法有序开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权、集体林权抵押融资，以及承包地经营权、集体资产股权等担保融资，鼓励保险企业提供符合现代农业发展需要的保险产品，完善农村金融风险防范处置机制。另一方面，完善社会资本入乡促进机制，完善融资贷款和配套设施建设补助政策，鼓励工商资本投资适合产业化规模化集约化经营的农业领域，探索在政府引导下工商资本与村集体合作共赢模式。